SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 32/2013

Expediente: Nº 330/2012

 

Proceso: Contencioso Administrativo

 

Demandantes: Osvaldo Roca Enríquez y Jorge Alberto Roca Enríquez, representados por Cesar Martínez

 

Justiniano

 

Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria

 

Distrito: Santa Cruz

 

Fecha: Sucre, 24 de octubre de 2013

 

Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda cursante de fs. 32 a 43 de obrados y subsanación cursante a fs. 51 y vta. de obrados, los actores Osvaldo Roca Enríquez y Jorge Alberto Roca Enriquez, representados por Cesar Martínez Justiniano, interponen demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N ° 0063/2012 de 28 de agosto de 2012, argumentando:

Que desde el 20 de febrero de 1992 inician su posesión en el predio "Paraparau"; que el 27 de agosto de "2008" el INRA, emite la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO- 0020-98; y la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-002/2004 de 12 de agosto de 2004 disponiendo la realización de la campaña pública ejecutada dentro del plazo establecido; que durante las pericias de campo se verifica el cumplimiento de la Función Económica Social en un porcentaje del 70.7 % (con relación a la superficie mensurada de 14,696.6571 ha.), que esto es reflejado en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 4 de julio de 2005, que establece "...la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Económico Social en la superficie de 10,386.0691 ha., sugiriendo dictar Resolución Administrativa de Adjudicación y Titulación a favor de los ahora demandantes"; que como efecto se emitió la Resolución I-TEC N° 9979/2005 de 21 de septiembre de 2005 fijando precio de adjudicación; que mediante Informe Legal de Adecuación DDSC-JS-SAN-TCO N° 03/2008 de 11 de enero de 2008 se da por válidas todas las actividades realizadas; aprobándose el Informe Legal de Adecuación DDSC-JS-SAN-TCO N° 03/2008 de 11 de enero de 2008 y dispone se proceda a la elaboración en gabinete del Proyecto de Resolución Final del predio denominado "Paraparau"; continúa indicando que el Informe Técnico Legal INF. DGS-SCS N° 0203/2012 de 26 de junio de 2012 efectuando una errónea relación de los antecedentes del proceso de saneamiento y haciendo referencia a los arts. 398 de la Constitución Política del Estado, 64 y 65 de la Ley N° 1715, 170 parágrafo I del Decreto Supremo N° 25763 y Disposición Transitoria Segunda del Decreto Supremo N° 29215 concluye indicando: "... el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, no define derechos, toda vez que solo sugiere o recomienda y es susceptible de modificación hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento corresponderá que se reconozca la superficie de 5000.000 ha. vía adjudicación, modificando la superficie señalada en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, hasta el límite máximo establecido por el artículo 398 de la C.P.E., asimismo sugiere la devolución del excedente cancelado por concepto de adjudicación de 4605.4243 ha."; que mediante Informe Técnico INF-DGS-SCS 207 "N° /2012" de junio de 2012 se modificó los códigos catastrales y se añadió vértices de gabinete; que el Informe Legal INF. DGS-SCS N° 0251/2012 de 01 de agosto de 2012 sugiere se tome en cuenta las consideraciones y sugerencias del Informe Técnico Legal INF. DGS-SCS N° 0203/2012 de 26 de junio de 2012 y solicitar a la ABT reajuste el precio de adjudicación; que en aplicación de la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Supremo N° 29215 se emite el Informe Legal de Adecuación DDSC-JS-SAN TCO N° 03/2008 de 11 de enero de 2008 aprobado mediante decreto de 11 de enero, mediante el cual se adecúa el proceso de saneamiento del predio "Paraparau" dando por válidas y subsistentes las etapas realizadas disponiendo la elaboración del Proyecto de Resolución Final de Saneamiento; que todas estas etapas descritas, indican los demandantes constituyen ACTOS CUMPLIDOS y que no obstante de manera irregular y sin sustento legal se procede a elaborar una serie de informes no contemplados en el Procedimiento de Saneamiento de la propiedad agraria; que el art. 266 del Decreto Supremo N° 29215 no es aplicable al presente caso pues este se aplica a los procesos de saneamiento en curso iniciados bajo las previsiones de el Decreto Supremo N° 29215, por lo tanto los responsables del INRA procedieron de manera oficiosa por no estar facultados para la elaboración de esta serie de informes, por lo que estos han sido elaborados en franca contravención a las disposiciones legales en vigencia y no cumplen lo dispuesto para el caso de aplicación del "control de calidad, supervisión y seguimiento", que al parecer el único objetivo era desconocer los actos cumplidos y aprobados de las etapas ya realizadas; que en cuanto a las nuevas evaluaciones del cumplimiento de la Función Económico Social, se debe considerar la aplicación de normativa que no estaba vigente en su momento pues esto sería conculcar las garantías constitucionales establecidas en el art. 123 de la C.P.E.; que el art. 399 de la Constitución Política del Estado establece: "I.- Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley..." ; haciendo referencia a la línea jurisprudencial del Tribunal Agroambiental indica que el INRA no ha considerado el cumplimiento de la Función Económico Social; asimismo hace referencia a la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional con referencia a la seguridad jurídica y el debido proceso; indican los actores que la Resolución Administrativa impugnada vulnera los criterios legales de Preclusión de Etapas, Valoración de la Función Económico Social aplicables para los distintos procedimientos agrarios, debido proceso, transparencia e irretroactividad de la Ley, incurriendo en una manifiesta violación del derecho del administrado a una aplicación justa de la normativa agraria y conculca derechos constitucionales tutelados; finaliza indicando que con este accionar el INRA vulnera el art. 2 parágrafos II, VII y X, 64 y siguientes de la Ley N° 1715 modificada y complementada por la Ley N° 3545 contraviniendo lo prescrito en los arts. 168, 169, 173, 176, 207, 213 y siguientes del Decreto Supremo N° 25763, arts. 165, 166, 167, 263 y siguientes, Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Decreto Supremo N° 29215.

Con tales argumentaciones y al amparo del art. 68 de la Ley N° 1715, solicita se declare probada su demanda y en su mérito se declare nula la Resolución Administrativa RA-ST N° 0063/2012 de 28 de agosto de 2012 y en consecuencia nulo el proceso que le sirvió de base hasta el Informe en Conclusiones.

CONSIDERANDO: Que por auto cursante a fs. 53 de obrados se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y disponiéndose se cite al tercero interesado.

El demandado Director Nacional del INRA, por memorial cursante de fs. 170 a 174 de obrados, adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, se apersona y responde argumentando:

Luego de realizar una relación circunstanciada del proceso de Saneamiento de la propiedad "Paraparau", indica que lo prescrito por la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia señala textualmente en su art. 398 que se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas; que ninguna de las etapas del saneamiento de la propiedad reconoce derecho propietario sino hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento conforme las previsiones del artículo 326 y siguientes o lo dispuesto por el art. 341 y siguientes para cada caso específico de poseedores del Derecho Supremo N° 29215; que la Resolución Administrativa ahora impugnada se la considera ajustada a derecho por cuanto la información, análisis, conclusión y sugerencia emitida en el proceso de saneamiento guarda coherencia y estrecha relación con los antecedentes.

En mérito a lo indicado, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga inmutable la Resolución Administrativa RA-ST N° 0063/2012 de 28 de agosto de 2012.

Los actores usaron su derecho a la réplica mediante memorial cursante de fs. 177 a 180 vta. de obrados; la parte demandada ejerció el derecho a la dúplica mediante memorial cursante de fs. 186 a 187 vta. de obrados. El apersonamiento del tercero interesado Delcio Moreno Candia en calidad de Capitan Grande del pueblo Guaraní Alto Isoso cursante a fs. 152 de obrados, se tiene como no presentado mediante Auto de 18 de julio de 2013 cursante a fs. 192 al no haber cumplido con la acreditación legal de su personería como se solicitó mediante proveído de 13 de mayo de 2013 cursante a fs. 153 de obrados.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus entes administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un título ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales.

Entre las finalidades del proceso de saneamiento de tierras señaladas por el art. 66. I. 1) de la L. N° 1715, se tiene la titulación de aquellas que se encuentren cumpliendo la Función Económico Social o Función Social definidas en el art. 2 del mismo cuerpo legal, efectuándose al efecto como una primera etapa del procedimiento de saneamiento el

relevamiento de información en gabinete y campo, considerada esta última como el principal medio para la comprobación de la Función Social o Económico Social conforme señala el art. 159 del D.S. N° 29215, al ser información primigenia, fidedigna y legal cuyos datos son recabados "in situ" directa y objetivamente.

En el presente caso de la compulsa de los antecedentes y la demanda, así como de la normativa aplicable al caso, se establece:

Que el proceso administrativo de saneamiento del predio "Paraparau" se inicia en el año 2004, en vigencia del Decreto Supremo N° 25763 habiéndose cumplido con las etapas de campo respectivas; que la Resolución Final de Saneamiento fue emitida en el año 2012 en vigencia de la actual Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.

Que el art. 169 del Decreto Supremo N° 25763 de 5 de mayo de 2000 Reglamento en vigencia al inicio del proceso de saneamiento establece en el inciso d) que el saneamiento culmina con la Resolución definitiva emergente del procedimiento de saneamiento, concordante con los arts. 295 y 326 del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 Reglamento en vigencia al momento de emitirse la Resolución Final de Saneamiento del predio "Paraparau".

Que las Disposiciones Primera y Segunda del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 faculta al INRA la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento en los procesos de saneamiento en curso, entendiéndose que un saneamiento en curso es aquel en el cual no se emitió Resolución Final de Saneamiento, en el caso de autos se evidencia que al momento de promulgarse el Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 el proceso de saneamiento de la propiedad "Paraparau" este se encontraba con Informe en Conclusiones, por consiguiente al no haberse emitido aún Resolución Final de Saneamiento es un proceso en curso.

Que el art. 399-I de la Constitución Política del Estado señala "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución . A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley "(las negrillas son nuestras); En ese contexto de la interpretación de la norma constitucional precedentemente citada se evidencia dos tipos de derechos a considera, el derecho de propiedad y el derecho de posesión sobre la propiedad agraria, en el caso de autos se discute el derecho de posesión anterior a la vigencia de la actual C.P.E., consecuentemente siempre en aplicación a la supremacía constitucional, se debe observar lo previsto por el art. 123 de C.P.E. que indica que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral y penal , por lo que no puede aducirse retroactividad en materia agraria; que si bien la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 señala que "las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que siendo anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 cumplan efectivamente con la FES o FS según corresponda..." texto concordante con el art. 309 del D.S. N° 29215, sin embargo estas normativas no determinan las extensiones de las propiedades agrarias, habiendo delegado esta atribución a una reglamentación especial, conforme señala el art. 41-II de la Ley N° 1715, lo que significa que al estar tanto las leyes antes citadas como cualquier reglamentación por debajo de la supremacía constitucional, se deberá aplicar la Constitución Política del Estado que establece en la parte in fine del art. 398 que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas.

Consecuentemente, de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha., sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores, se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía de acuerdo a lo establecido por el art. 410-II de la Carta Magna que establece: "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena y 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.(las negrillas son nuestras)

Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Administrativa impugnada, no ha vulnerado las normativas tanto agraria como constitucional acusadas por los actores en su demanda contencioso administrativa, pues el accionar de los funcionarios del INRA se enmarca en las normas agrarias como la Ley N° 1715, Decreto Supremo N° 29215, el Manual de Funciones del INRA y la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo.

Con referencia a la serie de Informes emitidos por el INRA es necesario aclarar que los actos administrativos del INRA no solo se encuentran enmarcados en la normativa agraria, sino que también responden a lo estipulado en la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, que en el art. 48 faculta a la entidad administrativa la emisión de los informes que fueran necesarios para dictar la Resolución Final Administrativa, que en el caso presente resulta ser la Resolución Final de Saneamiento, en consecuencia al emitir Informes adicionales el INRA no ha cometido hechos irregulares al estar sus actuaciones enmarcadas en la normativa aplicable al caso; de igual manera se evidencia que al no existir Resolución Final de Saneamiento de la propiedad "Paraparaú" este se considera un proceso de saneamiento en curso, en consecuencia el art. 266 del Decreto Supremo N° 29215 es aplicable dentro del proceso de saneamiento, pues el presente artículo establece los controles de calidad, supervisión y seguimiento a denuncia o de oficio en todos los procesos de saneamiento en curso , no siendo evidente la aplicación del art. 266 para los procesos iniciados en vigencia del Decreto Supremo N 29215 como arguyen los demandantes, por lo cual el INRA en ningún momento actuó de manera oficiosa y estuvo enmarcado dentro de las competencias y atribuciones concedidas por el tan reiterado art. 266 del D.S. N° 29215; asimismo la Resolución Final de Saneamiento responde al cumplimiento del art. 398 de la actual Constitución Política del Estado por haberse emitido en vigencia de la misma y no a una nueva evaluación de la Función Económico Social, en consecuencia no se vulneró lo establecido en el art. 123 de la C.P.E. como arguyen los demandantes; de igual forma, no se advierte vulneración a los criterios legales de preclusión de etapas como sostienen los actores, puesto que dentro del proceso de saneamiento de la propiedad "Paraparaú" en ningún momento el INRA ha retrotraído el proceso, los actos administrativos realizados fueron en estricto cumplimiento del art. 266 y las Disposiciones Primera y Segunda del Decreto Supremo N° 29215, por consiguiente enmarcados en la normativa.

En ese contexto la Resolución impugnada es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutadas durante el proceso de saneamiento en la modalidad CAT-SAN de la propiedad "Paraparaú", pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, bajo la supremacía Constitucional, en consecuencia no existe vulneración del art. 2 parágrafos II, VII y X, 64 y siguientes de la Ley N° 1715, los arts. 168, 169, 173, 176, 207, 213 y siguientes del Decreto Supremo N° 25763, arts. 165, 166, 167, 263 y siguientes, Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Decreto Supremo N° 29215 y el art. 123 de la C.P.E referidas por los actores en su demanda contencioso administrativa de fs. 32 a 43 de obrados.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) y en uso de sus atribuciones y competencia que le otorga el art. 169 de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 32 a 43 de obrados interpuesta por Cesar Martínez Justiniano en representación de Osvaldo Roca Enríquez y Jorge Alberto Roca Enríquez, contra el Director Nacional del INRA; en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 063/2012 de 28 de agosto de 2012, con costas.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples, con cargo al INRA.

No firma la Magistrada Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz por ser de voto disidente.

Regístrese y notifíquese .

Fdo.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco

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